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■本文作者：王小明北京在明律师事务所

宅基地管理自2020年以来已逐步统一由农业农村主管部门负责，农业农村部也就备受农民朋友们关注的宅基地制度改革试点探索相继作出了一系列针对代表、委员提案、建议的答复，不断为这一摸索引路。

2022年8月，农业农村部发布了《关于政协第十三届全国委员会第五次会议第02954号（农业水利类245号）提案答复摘要》，就宅基地自愿有偿退出、有偿使用和集体经营性建设用地入市的衔接等热点问题进行了解析。本文，在明律师就带大家重点关注这一牵涉农民切身利益的重大事项。

在明律师认为，这份《答复摘要》的最大亮点在于第二部分“关于有偿使用宅基地”。众所周知，农村宅基地是一种带有强烈保障性的集体土地，几十年来都是无偿分配和使用的，不涉及收费、自由交易等问题。

即便要在村集体内部转让，也必须经过村集体的同意才行，而不允许村民之间私相授受。换言之，基于其明确的保障性、福利性，宅基地不可能像城市国有建设用地那样自由交易，也就自然不会拥有所谓的“市场价值”。

不过自2020年9月以来在全国104个县和3个地级市启动的新一轮宅基地制度改革试点，正是要对此寻求突破，让宅基地拥有属于它自己的市场定位，从而实现“要素资源的市场化配置”。

据此，笔者带大家来逐一浏览《答复摘要》的主体内容：

1.宅基地自愿有偿退出需因地制宜“稳慎”探索。“稳慎”一词是笔者所加，但这一态度是答复原文中清晰表露出来的：

……考虑到宅基地问题涉及农民切身利益和农村社会稳定，我部将指导各地在总结经验的基础上，因地制宜推进宅基地自愿有偿退出探索。

宅基地的自愿有偿退出是解决农村地区“地少”甚至“无地”的有效途径，有了空闲出来的宅基地，集体经营性建设用地入市或者宅基地的重新规划使用才有其基础。

但站在农民的角度看，“自愿有偿退出”还是意味着“失地”，即将自己在村内用于居住的土地拱手让出。对于相当一部分思想、生活方式仍很保守、传统的农民而言，这显然是需要一个接受、理解的过程的。

在法律和政策上均明确鼓励依法自愿有偿退出的同时，也绝不能忽视《土地管理法实施条例》第36条的存在，即收回宅基地的4个禁止。

这也正是在明律师曾多次提及的，自愿有偿退出宅基地一要农民自愿，二要有偿，绝不允许搞变相的强制、逼迫，或者将有偿变为无偿。

鉴于试点举措都是由县一级政府拟定并执行的，这当中的具体做法可谓是五花八门，有一些确属“创新”，但也有一些则难免涉嫌侵害农民的合法权益。

正是基于上述考虑，农业农村部在《答复摘要》中对宅基地的自愿有偿退出依然口风较紧，应当说这是符合实事求是的原则的。

2.严禁城市居民到农村购买宅基地。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。

在这一段答复中，农业农村部继续为宅基地和房屋的盘活利用划定底线，重申了对城市居民下乡买房等行为的明令禁止态度。

在近期支持投资者及人才返乡下乡的过程中，解决下乡人员在农村“安家”需求的呼声日益显现。但《答复摘要》中明确，这一需求完全可通过农房租赁、与村民合作共建房屋等形式解决，而并非城市投资者下乡“开发房地产”的理由。

笔者认为，根据《答复摘要》的上述提法，“小产权房”“别墅会馆”等仍不会得到政策的认可，存量的“小产权房”也暂无补证的可能性。

所以，下乡投资是政策鼓励的，但不该触碰的红线万不可触碰。

3.继承所得的农村住宅房屋真的面临付费用地了？《答复摘要》中指出，农房作为个人合法财产可以继承，有关人员通过继承方式取得房屋所有权后可以依法占有和使用宅基地。

随着农民子女的大量进城工作、落户，城镇户籍子女继承农村宅基地上房屋的情况将会越来越普遍，随之而来的就是其宅基地确权登记颁证的问题。

显然，城镇户籍子女很可能已非本集体经济组织成员，继续享有无偿使用村内宅基地的权利难以为其他村民所认同。

于是，很多县市在试点方案中均提出针对这部分宅基地需付费有偿使用，即由城镇户籍居民继承人向村集体缴纳一笔费用后，为其办理宅基地使用权的确权登记。如其拒绝缴纳费用，则会面临村集体作出的一系列“制裁”措施。

笔者认为，《答复摘要》对这一略显复杂敏感的课题暂持“保留意见”态度，而是仅强调了法律对城镇户籍居民继承农村房屋这一权利的保障。

简言之，即便因使用费用问题发生纠纷，村集体也无权强制收回继承人的宅基地使用权，这是有偿使用探索的底线。

在明律师认为，需警惕农村地区以改革试点为名人为为城镇户籍子女占有、使用宅基地上房屋设置障碍，试图迫使城镇户籍子女“自愿退出”宅基地的意图。

乡村振兴、城乡融合发展迫切需要游戏规则，而不应在其中“零和博弈”。事实上，前面提到的租赁、合作建房都是“有偿使用”宅基地的一种形式，付费目前也没有被禁止，但在操作执行的细节上，仍亟待国家层面的统一和规范。

4.闲置宅基地与集体经营性建设用地转换阀门已被开启。阻挠许多村庄发展产业的原因之一就是缺少集体建设用地，有的村甚至因此而连餐馆、超市都没有，买个东西需要跑到邻村去，这显然谈不上什么“招商引资”。

《答复摘要》针对这一现实问题明确强调了闲置宅基地与集体经营性建设用地的转换：

允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，为创新宅基地与集体经营性建设用地改革联动机制提供了基本遵循。

显然，宅基地自愿有偿退出、依法收回的背后蕴藏着可观的发展空间和利益，这在未来一段时间将成为一把双刃剑。农民自愿，则改革顺利推行；农民不认可、不同意，则改革面临困难。

这样一来，基层村委会和乡镇街道能否严格依法保障农民的知情权、参与权和监督权，不将改革试点搞变味、走形，尤其是不把自愿有偿退出与强制收回甚至拆迁腾退等混同起来，都将是大家需要警惕、重视的重点。

在明律师要提示农民朋友的是，改革试点绝不是国家征收，不具有行政强制性，更不能动辄上升到“社会公共利益”的高度上去压农民，因为它最多也就和你们村的发展、利益相关。是否自愿有偿退出、付费有偿使用宅基地，是否同意将收回的闲置宅基地转换为集体经营性建设用地入市，这都需要尊重相应权利人及村民的意见。

农民朋友若搞不清楚其中涉及的利益计算、选择、取舍问题，可及时咨询专业律师，在律师的指导下严格遵循法律和政策的指引去参与推进相关工作，从而将宅基地制度改革这件好事真正办好。

附：答复明确：严禁城市居民到农村购买宅基地，通过继承方式取得农房所有权后可以依法占有和使用宅基地

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